秦海巖：風(fēng)電電價不宜頻繁調(diào)整
2016-10-13 12:52:40
摘要：發(fā)展風(fēng)電等可再生能源已經(jīng)成為全球各國應(yīng)對能源和環(huán)境問題、促進經(jīng)濟發(fā)展、搶占新一輪能源革命先機的重要抓手，包括我國在內(nèi)的140多個國家都出臺了相關(guān)政策扶持其發(fā)展。
發(fā)展風(fēng)電等可再生能源已經(jīng)成為全球各國應(yīng)對能源和環(huán)境問題、促進經(jīng)濟發(fā)展、搶占新一輪能源革命先機的重要抓手，包括我國在內(nèi)的140多個國家都出臺了相關(guān)政策扶持其發(fā)展。得益于政策的長期支持和引導(dǎo)，風(fēng)電已經(jīng)成為我國少有的能與世界站在同一起跑線上的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。其中，電價政策是決定風(fēng)電發(fā)展的最關(guān)鍵因素。然而，不到1年時間，國家發(fā)展改革委擬再次下調(diào)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價，引起業(yè)界一片嘩然。筆者認為，風(fēng)電電價調(diào)整，大賬小賬都要算得過，而且還要選對時機。
首先，從國家層面算大帳，電價下調(diào)得不償失。
電價下調(diào)將影響國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。今年9月，十二屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》的決定。這意味著我國對國際社會關(guān)于大力發(fā)展新能源，促進低碳轉(zhuǎn)型的莊嚴承諾已經(jīng)成為中央和各級政府必須合力完成的法定義務(wù)。同時，面對化石能源使用導(dǎo)致的霧霾等日益不能承受的環(huán)境問題，中國只有跨越油氣時代，直接進入可再生能源時代，才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會的低碳、綠色、可持續(xù)增長。為此，黨中央和國務(wù)院明確提出到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%的目標(biāo)。根據(jù)國家發(fā)展改革委能源研究所等權(quán)威機構(gòu)的測算，要確保實現(xiàn)這些目標(biāo)，非水可再生能源電源要承擔(dān)重要發(fā)展責(zé)任。具體到風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，至少要達到2.1億千瓦的并網(wǎng)裝機規(guī)模，并力爭達到2.5億千瓦；即從目前到2020年，年均新增裝機規(guī)模要保持在2500萬千瓦左右。此時下調(diào)電價，必然影響投資信心，危及2020年非化石能源發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，與中央推進低碳綠色發(fā)展的精神嚴重不符。
電價下調(diào)不利于風(fēng)電等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。穩(wěn)定有力的政策可以給投資人明確預(yù)期，提高投資積極性，確保合理的市場規(guī)模，帶動風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)進步和發(fā)展。我國風(fēng)電行業(yè)正是得益于政策的持續(xù)穩(wěn)定才取得了長足的進步。除了可以解決能源環(huán)境問題之外，作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對帶動我國產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級意義深遠。目前，我國風(fēng)電已經(jīng)成為全球最大的風(fēng)電市場，風(fēng)電機組已出口到28個國家和地區(qū)。風(fēng)電開發(fā)每年可以帶來2000億元人民幣以上的投資，從業(yè)人員達到50.7萬，已經(jīng)形成了從開發(fā)、建設(shè)、設(shè)備制造、咨詢等完善的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈。今年是“十三五”的開局之年，更應(yīng)保持關(guān)鍵支持政策的穩(wěn)定性，為今后幾年的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，推動風(fēng)電成為我國最具全球競爭力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型樹立一個優(yōu)秀的、綠色的、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)桿。
電價下調(diào)會影響政府公信力。政府公信力是行業(yè)發(fā)展信心最大的保護。當(dāng)前執(zhí)行的風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價是國家發(fā)展改革委在深入細致研究行業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)狀，客觀預(yù)測發(fā)展趨勢，并充分征求行業(yè)企業(yè)的意見后確定，并于2015年底發(fā)布的。大家一致認為該電價對于穩(wěn)定行業(yè)投資，確保市場規(guī)模，促進風(fēng)電發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，并對未來的戰(zhàn)略發(fā)展做出了部署。然而，不到1年再次下調(diào)電價，可能導(dǎo)致企業(yè)對國家政策的不信任，造成投資大幅下滑，嚴重影響“十三五”風(fēng)電規(guī)劃目標(biāo)和2020年15%非化石能源目標(biāo)的實現(xiàn)。另外，我國風(fēng)電相關(guān)企業(yè)在美國、香港等股票市場的上市企業(yè)較多，短期內(nèi)政策的頻繁變動，還可能導(dǎo)致全球資本市場對我國投資政策環(huán)境做出負面評價，將不良影響擴大到風(fēng)電行業(yè)之外。
其次，從產(chǎn)業(yè)層面算小帳，沒有下調(diào)的合理依據(jù)。
未來幾年風(fēng)電成本下降空間有限，部分地區(qū)還在上升。2015年以來，風(fēng)電開發(fā)的成本沒有明顯下降。風(fēng)電機組占陸上風(fēng)電項目投資的60%以上，其價格自2013年基本穩(wěn)定4200元/千瓦左右的水平，沒有發(fā)生大的變動。而且，經(jīng)過多年的實踐，該價格也是保證風(fēng)電機組可靠性重要邊界條件，短期內(nèi)基本沒有下降的空間。同時，由于三北地區(qū)棄風(fēng)限電情況日益嚴重，“十三五”期間，我國風(fēng)電的開發(fā)重心將逐步向中東部和南方地區(qū)轉(zhuǎn)移。該區(qū)域地形地勢復(fù)雜，人口密集，土地使用成本高，項目開發(fā)難度大，單位千瓦造價增加約20%左右。即使綜合考慮風(fēng)電技術(shù)進步、集成開發(fā)等措施對成本上漲的對沖，“十三五”期間局部地區(qū)的風(fēng)電開發(fā)成本有上升的趨勢。此外，由于風(fēng)電技術(shù)進步，我國已經(jīng)率先讓平均5m/s左右地區(qū)的風(fēng)能資源在目前的造價水平和電價機制下具備了開發(fā)經(jīng)濟性，為風(fēng)電贏得進一步發(fā)展的空間，這些地區(qū)也是“十三五”風(fēng)電開發(fā)的重點區(qū)域。但是，該地區(qū)項目的經(jīng)濟性非常脆弱。以20年生命周期的陸上風(fēng)電項目為例，若要滿足行業(yè)普遍資本金內(nèi)部收益率10%的最低要求，上網(wǎng)電價需要達到0.574-0.604元/千瓦時，和目前執(zhí)行的電價相當(dāng)。一旦電價下調(diào)，這些地區(qū)就不再具備開發(fā)條件，“十三五”風(fēng)電規(guī)劃目標(biāo)便無法完成，最終影響2020年15%非化石能源目標(biāo)的實現(xiàn)。
海上風(fēng)電仍處于發(fā)展初期，需要更多鼓勵。海上風(fēng)電是風(fēng)電技術(shù)進步的助推器，而且海上風(fēng)電靠近負荷中心的有利條件，更讓其成為我國風(fēng)電開發(fā)不可忽略的重要組成部分。而且海上風(fēng)電的發(fā)展還可以帶動相關(guān)的海洋工程裝備，促進我國海洋經(jīng)濟開發(fā)進程。但是，海上風(fēng)電開發(fā)風(fēng)險較高，我國的海上風(fēng)電開發(fā)尚處于起步階段。從目前海上風(fēng)電開發(fā)的情況看，在潮間帶0.75元/kWh和0.85元/kWh的現(xiàn)行電價下，海上風(fēng)電建設(shè)積極性仍未調(diào)動起來。截至2016年9月底，納入2014-2016年海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)方案的項目僅有4個建成投產(chǎn)、裝機容量21.17萬千瓦，占比僅有2%。即使算上核準(zhǔn)在建的8個項目，裝機容量共226.37萬千瓦，也僅占方案確定總?cè)萘康?1%。此時調(diào)整電價，將進一步導(dǎo)致開發(fā)積極性下降，影響海上風(fēng)電發(fā)展。此外，由于缺少項目建設(shè)和運行的相關(guān)成本數(shù)據(jù)，也不利于進一步厘清海上風(fēng)電的真實成本，無法為未來的海上風(fēng)電電價調(diào)整提供客觀依據(jù)。
第三，當(dāng)前不是下調(diào)電價的合適時機。
近年來，棄風(fēng)限電和補貼拖欠已經(jīng)成為我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大制約。盡管國家有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)、多措并舉，但短期內(nèi)很難取得突破性進展。2016年上半年，全國風(fēng)電棄風(fēng)電量323億千瓦時，同比增加148億千瓦時；平均棄風(fēng)率21%，同比上升6個百分點。截至2016年上半年，可再生能源補貼缺口累計高達550億元。隨著第六批可再生能源電價補貼的發(fā)放，仍存在約300億元的補貼缺口。在棄風(fēng)限電形勢愈加嚴峻、補貼拖欠尚未改善的情況下，貿(mào)然下調(diào)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價無異于雪上加霜。
第四，電價調(diào)整應(yīng)轉(zhuǎn)變對補貼過高的認識。
風(fēng)電電價的確比煤電電價高，但煤電價格并未體現(xiàn)其環(huán)境污染及因環(huán)境污染帶來的民眾健康等隱性成本。如果把這些隱性成本包括在內(nèi)，煤電價格將增加1-2倍，立刻失去競爭力。
可再生能源的補貼其實是對其環(huán)境經(jīng)濟效益的補償。煤電除了環(huán)境成本沒有計算之外，也在享受國家的大量補貼。煤電的脫硫、脫銷、除塵分別補貼0.015、0.01、0.002元/千瓦時，三項共計0.027元/千瓦時。2015年我國煤電全口徑發(fā)電量為4.23萬億千瓦時，粗略估算2015年對煤電補貼1142億元，而2015年度風(fēng)電和光伏的補貼僅有500多億元，金額遠小于對煤電的補貼。
相關(guān)建議：
風(fēng)電等可再生能源發(fā)展是我國兌現(xiàn)國際承諾、實現(xiàn)國內(nèi)綠色低碳發(fā)展的最重要手段，電價政策的調(diào)整要以能保障風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展作為出發(fā)點，從多個角度把賬算清楚，并且要以徹底解決棄光限電和補貼拖欠為前提。具體建議如下：
一、維持現(xiàn)行陸上和海上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價不變。綜合行業(yè)發(fā)展趨勢以及相關(guān)企業(yè)的建議，為保持政府公信力，維持政策穩(wěn)定性，確保風(fēng)電行業(yè)合理的發(fā)展速度與規(guī)模，建議陸上風(fēng)電仍維持2015年確定的標(biāo)桿上網(wǎng)電價不變。海上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價等待近期開發(fā)建設(shè)方案中的項目建設(shè)完成，并積累相關(guān)數(shù)據(jù)之后再研究電價調(diào)整方案。同時，為推動能源市場化改革，促進風(fēng)電行業(yè)技術(shù)和管理水平提升，建議2019年后根據(jù)風(fēng)電技術(shù)發(fā)展趨勢，適時穩(wěn)步下調(diào)風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價，引導(dǎo)企業(yè)進行技術(shù)和管理創(chuàng)新，最終實現(xiàn)風(fēng)電用戶側(cè)平價上網(wǎng)。
二、減少煤電脫硫脫硝和除塵補貼，彌補可再生能源發(fā)展基金缺口。正如前文所言，煤炭等化石能源的使用造成霧霾日益加劇，溫室氣體排放不斷增加，全社會的環(huán)境負擔(dān)日益加重，但是當(dāng)前的化石能源價格體系不僅沒有體現(xiàn)其真實的環(huán)境成本，還存在不合理的化石能源使用補貼。例如，燃煤火電廠一邊排放對環(huán)境有害的二氧化硫、氮氧化物和粉塵等污染物，一邊卻拿著脫硫脫硝除塵補貼。建議取消煤電的脫硫脫硝和除塵補貼，還原煤炭發(fā)電的真實成本，并從中拿出一部分納入可再生能源發(fā)展基金，解決補貼資金不足的問題。
三、加快落實可再生能源發(fā)展目標(biāo)約束和考核制度。目前，我國已經(jīng)把應(yīng)對氣候變化納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并明確提出要大力發(fā)展可再生能源。2016年3月，國家能源局提出“建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度”，以保障2020年非化石能源占比目標(biāo)的實現(xiàn)。建議進一步加強對各地方政府可再生能源發(fā)展目標(biāo)落實的約束，嚴肅考核，在能源規(guī)劃、建設(shè)、運行中統(tǒng)籌可再生能源的發(fā)展。
四、用市場化手段積極推進可再生能源補貼方式改革。國際成功經(jīng)驗表明，綠色電力證書（綠證）交易是一種市場化的可再生能源電力補貼機制。綠證作為一種可交易、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對可再生能源發(fā)電方式予以確認的一種指標(biāo)。它既可以作為可再生能源發(fā)電的計量工具，也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具。推行綠色電力證書交易，是促進可再生能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑之一。另外，要求煤電企業(yè)購買綠色證書，也能推動煤電外部成本內(nèi)部化，進而提高可再生能源的市場競爭力。
（作者系中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長）（北極星風(fēng)力發(fā)電網(wǎng)）
