專家視角|劉建國：垃圾分類與禁止“洋垃圾”入境
2018-06-25 14:21:07
摘要：2017年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》，對“普遍推行生活垃圾分類制度”作出了部署
2017年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》，對“普遍推行生活垃圾分類制度”作出了部署，提出到2020年底，基本建立生活垃圾分類的相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。2017年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十四次會議審議通過的《關(guān)于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，要求2017年底前全面禁止進口環(huán)境危害大、群眾反映強烈的固體廢物（以下簡稱“固廢”），2019年底前逐步停止進口國內(nèi)資源可以替代的固廢，強化洋垃圾非法入境監(jiān)管，徹底堵住洋垃圾入境，提升中國固廢回收利用水平
兩個涉及固廢管理的國家層面重要實施方案在較短時間內(nèi)相繼出臺，從不同角度明確提出了提升固廢回收利用水平的目標，可以說是一套“組合拳”，二者相輔相成，互相策應(yīng)，形成合力，共同服務(wù)于中國環(huán)境質(zhì)量改善這一目標的實現(xiàn)，為建設(shè)美麗中國和全面建成小康社會提供有力保障。
中國固廢進口史
中國進口固廢始于20世紀80年代初。1990年之前進口規(guī)模較小，每年不到100萬噸，隨后穩(wěn)步增長，至1997年已超過1100萬噸。之后便大幅增加，2002年，固廢進口量達2200萬噸左右，5年時間翻了一番；2005年，激增到4300萬噸，3年時間就翻了一番。
2005年實施的《固廢污染環(huán)境防治法》明確規(guī)定禁止境外固廢進境傾倒、堆放、處置，禁止進口不能用作原料的或者不能以無害化方式利用的固廢，對可以用作原料的固廢實行限制進口和自動許可進口分類管理，公布禁止進口的固廢目錄，進口固廢必須符合國家環(huán)保標準并經(jīng)行政主管部門檢驗合格等。進口固廢有了具體的法律適應(yīng)條款，之后固廢進口增長速度得到一定遏制，進口規(guī)模漸趨穩(wěn)定。2011年發(fā)布《固廢進口管理辦法》后，固廢進口進一步得到規(guī)范，2012年達到約5890萬噸的高峰之后，進口量逐年緩慢下降，2015年降至4700萬噸。
2015年中國進口廢物數(shù)量前八位的品種依次為廢紙(62.1%)、廢塑料(15.6%)、廢五金(11.0%)、氧化皮(3.4%)、鋁廢碎料(2.8%)、銅廢碎料(1.7%)、廢船(1.6%)和廢鋼鐵(0.9%)，合計占實際進口廢物總量的99.1%。排名前三的廢紙、廢塑料、廢五金三者合計占進口總量的88.7%，是進口固廢管理的重中之重。
以上數(shù)據(jù)選自國家質(zhì)檢、海關(guān)或環(huán)保主管部門發(fā)布的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，針對的是合法合規(guī)進口的可以用作原料的固廢，不包含各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固廢，即真正意義上的“洋垃圾”。如果將各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固廢包括在內(nèi)，實際入境的固廢數(shù)量將遠大于上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)。
嚴控固廢進口的經(jīng)濟背景分析
《關(guān)于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》發(fā)布后，許多人表示不理解，為何中國會長期允許“洋垃圾”進口？這實際上是混淆了進口固廢和“洋垃圾”的區(qū)別。“洋垃圾”入境無論什么時候都應(yīng)該被嚴厲禁止，但是固廢進口則要以發(fā)展的眼光加以審視。
20世紀80年代初，中國全力轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心。一方面，起步階段百廢待興，基礎(chǔ)薄弱，屬于典型的“短缺經(jīng)濟”，產(chǎn)能不足，各類生產(chǎn)物資都存在短缺現(xiàn)象，需求極其旺盛；另一方面，當時中國整體環(huán)境容量相對較大，全社會對環(huán)保的認識還非常粗淺模糊，發(fā)展是主旋律。而在當時，發(fā)達國家已經(jīng)普遍進入“過剩經(jīng)濟”時代，對環(huán)境質(zhì)量的要求已進入更高階段，所以發(fā)達國家的一些固廢出口到中國作為替代原料，在一定程度上緩解了中國原材料供應(yīng)嚴重不足的問題，同時也在一定程度上化解了發(fā)達國家大量固廢缺乏穩(wěn)定出路的難題，是“雙贏”的選擇。
而現(xiàn)在，中國經(jīng)濟經(jīng)過近40年的高速發(fā)展，已成為全球第二大經(jīng)濟體，無論是通過國內(nèi)生產(chǎn)，還是通過全球采購，各類原料都可以得到充分供應(yīng)。現(xiàn)階段，中國鋼鐵、建材、玻璃、電子產(chǎn)品、紡織品、塑料制品、紙制品等在全球均占據(jù)很高市場份額，都存在不同程度的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，市場銷售價格一路走低，企業(yè)利潤菲薄甚至虧損運營。
與此同時，固廢品質(zhì)的不穩(wěn)定決定了其只能生產(chǎn)相對低端的產(chǎn)品。過去低端產(chǎn)品因價格優(yōu)勢在中國本土就有很大市場空間，目前低端產(chǎn)品在中國的市場空間越來越小，而且大量低端產(chǎn)品的存在還進一步拉低了以優(yōu)質(zhì)原料生產(chǎn)的高端產(chǎn)品的價格，惡化了經(jīng)營環(huán)境，擾亂了市場秩序?？梢哉f，以“洋垃圾”和進口固廢支撐的產(chǎn)能中相當一部分都屬于過剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能，屬于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中需要淘汰的產(chǎn)能。
嚴控固廢進口的環(huán)境背景分析
“生態(tài)文明建設(shè)”、“環(huán)境質(zhì)量改善”已成為中國新時代的主旋律。過去由于不少地方重視經(jīng)濟發(fā)展輕視環(huán)境保護、重視眼前利益忽視長遠利益，對固廢進口及再生利用企業(yè)的全過程監(jiān)管能力薄弱、漏洞較多，致使洋垃圾走私入境屢禁不止，進口固廢中洋垃圾夾帶現(xiàn)象時有發(fā)生。進口固廢鑒別本身是一項專業(yè)性較強的工作，中國進口固廢鑒別體系尚不完善，鑒別機構(gòu)較少且能力有限，同時海關(guān)和檢驗檢疫機構(gòu)的監(jiān)管也不可能做到全面覆蓋和精準識別，很難完全杜絕高額利潤驅(qū)動下的故意夾帶和瞞報走私。中國環(huán)境科學(xué)研究院在2012-2014年間共完成324例進口固廢鑒別，鑒別結(jié)論屬于禁止進口的固廢高達77.8%，可見走私夾帶之盛。
以“洋垃圾”和進口固廢為原料的生產(chǎn)企業(yè)，很大一部分屬于“散亂污”企業(yè)，污染治理能力低下，甚至沒有污染治理設(shè)施，實質(zhì)上是以污染環(huán)境為代價換取經(jīng)濟利益，加劇了不少區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量惡化。在環(huán)保部開展打擊進口廢物環(huán)境違法專項行動中，提出立案處理處罰建議的企業(yè)占檢查企業(yè)總數(shù)的60%以上，可見違法范圍之廣。
除此之外，禁止“洋垃圾”入境嚴控固廢進口的一個重要原因就是“騰籠換鳥”，為國內(nèi)生活垃圾分類分出的可回收物再生利用提供渠道和空間，形成市場牽引機制和價格倒逼機制，從正反兩個方向促進中國固廢回收利用水平的提高，為普遍推行生活垃圾分類制度創(chuàng)造條件。
對生活垃圾分類的啟示
中國進口固廢中3/4以上為廢紙、廢塑料，主要來自于美國、日本、英國等發(fā)達國家生活垃圾分類產(chǎn)物。據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會統(tǒng)計，2016年中國廢紙、廢塑料進口量分別達到約2850萬噸和735萬噸。如此龐大的固廢出口既為發(fā)達國家化解了固廢處理壓力，減少了污染物排放及碳排放，又創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，帶來了豐厚的經(jīng)濟回報。撇開走私夾帶等非法出口不談，發(fā)達國家固廢出口之所以能夠形成巨大產(chǎn)業(yè)，主要得益于其較為嚴格的垃圾分類制度，出口導(dǎo)向的固廢分類反過來也帶動了廢紙、廢塑料分類回收比例及效果的不斷提升。由此可見，良好的垃圾分類對一個國家的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護都具有積極的促進作用，值得大力倡導(dǎo)，努力推行。
廢紙和廢塑料同樣也是中國垃圾分類的重點品種。中國人均紙張和塑料的消費量和廢棄量遠低于發(fā)達國家，僅為美國的1/4左右。但由于中國人口基數(shù)龐大，廢紙、廢塑料的總產(chǎn)生量仍然十分巨大，而且隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展和人民消費水平的進一步提高，產(chǎn)生量還將不斷增加。
2016年，中國再生資源回收行業(yè)回收的廢紙、廢塑料量分別達到4963萬噸和1878萬噸?？紤]到中國人均紙張和塑料消費量遠低于發(fā)達國家，中國廢紙、廢塑料的回收利用率實際上已經(jīng)超過了許多發(fā)達國家。中國再生資源回收行業(yè)對垃圾分類減量作出了巨大貢獻，大大減輕了垃圾處理行業(yè)的負擔(dān)，這一歷史功績必須予以高度肯定。但是，目前中國的再生資源回收還不是真正意義上的垃圾分類，還需要在普遍推行垃圾分類制度以及禁止“洋垃圾”入境、嚴控固廢進口的新形勢下實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。
1.中國再生資源回收行業(yè)仍然依賴“收購”垃圾或從業(yè)人員分揀垃圾實現(xiàn)較高的回收率，增加了回收成本，不利于居民自覺履行垃圾分類的環(huán)境責(zé)任，也有悖于“產(chǎn)生者負責(zé)，污染者付費”的基本原則。發(fā)達國家的固廢之所以有較大的出口市場，主要是因為大部分居民能夠按照要求自覺完成分類。如果居民分類效果較差，需要向居民“購買”分類合格的垃圾，這一產(chǎn)業(yè)將不復(fù)存在，這些垃圾也只能進入焚燒廠、填埋場等垃圾處理設(shè)施。因此，垃圾處理與再生資源回收兩網(wǎng)融合，不但是管理體系上的融合，更應(yīng)該是管理理念上的融合，即要樹立再生資源就是“生活垃圾重要組成部分”，同樣也是“污染源”的理念。向中國出口固廢的發(fā)達國家中，廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上并無任何區(qū)別，不但沒有阻礙回收利用，反而促進了回收利用。目前中國生活垃圾定位于“污染源”，因此生活垃圾處理是政府主導(dǎo)的公益民生事業(yè)，可以按照處理量得到政府財政補貼，整體而言發(fā)展態(tài)勢良好，行業(yè)集聚度較好，技術(shù)與管理接近世界先進水平。與此相反，再生資源定位于“資源”，因此再生資源回收是市場主導(dǎo)的商業(yè)行為，得不到政府的處理補貼，企業(yè)因陋就簡以降低成本，抵御市場風(fēng)險能力較差，時時處于“被動挨打”的局面。只有讓再生資源也回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責(zé)任和壓力傳導(dǎo)至每個居民身上，引導(dǎo)居民切實履行垃圾分類投放的環(huán)境責(zé)任，讓再生資源回收行業(yè)名正言順地爭取政府的財政補貼和稅收優(yōu)惠，光明正大地要求社會承認它對資源節(jié)約和環(huán)境保護的巨大貢獻，在嚴格規(guī)范的監(jiān)管和充分有力的制度保障下，向生活垃圾處理行業(yè)一樣實現(xiàn)快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展，真正成為生活垃圾減量化、資源化的主力軍。
2.由于歷史的原因，相當一批再生資源回收企業(yè)屬于技術(shù)含量低、產(chǎn)業(yè)集聚度低、污染防治水平低的產(chǎn)業(yè)，具有典型的“散、亂、污”特點，對區(qū)域環(huán)境的負面影響抵消了其回收資源帶來的正面效益，有悖于“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保新理念。有人過于夸大固廢再生利用對于原生資源替代的正面效益，片面宣傳回收一噸廢塑料、廢紙、廢金屬能夠替代多少原生資源，減排多少污染物和溫室氣體，但是忽略了一個基本的事實：再生利用也要消耗資源能源，同時排放污染物和溫室氣體，如果執(zhí)行嚴格的環(huán)保標準，在經(jīng)濟上就不一定是可行的。如果從全生命周期來衡量，在環(huán)保上也可能沒有優(yōu)勢可言，否則就難以解釋為什么發(fā)達國家垃圾已經(jīng)得到較好分類，而且擁有先進的再生利用技術(shù)，為何不在本土實現(xiàn)“資源”的再生利用，而是優(yōu)先尋求出口到發(fā)展中國家。中國已經(jīng)提前半年公告，2017年底前將禁止進口生活源廢塑料，但發(fā)達國家仍然希望通過施加壓力、通過交涉或談判促使中國改變政策，或者尋找下一個“接盤俠”，而不是在本國建立再生利用設(shè)施。發(fā)達國家還準備采取進一步措施提高出口固廢品質(zhì)，以滿足中國更加嚴苛的進口標準，也不愿意在本國進行再生利用，可見“再生利用”并非想象的那般美好。不管是進口固廢，還是中國自身分類回收的固廢，其再生利用過程都必須保證環(huán)保達標，注重全生命周期綜合環(huán)境績效最優(yōu)。因此，中國在推進垃圾分類過程中，必須糾正“只管分類不管去向”、“只管利用不管環(huán)保”、“只管局部不管全局”的片面觀念與做法，從改善環(huán)境質(zhì)量全局出發(fā)，從全生命周期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設(shè)計，強化全過程環(huán)境監(jiān)管，提升垃圾分類處理技術(shù)水平與環(huán)境管理水平，推動再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
3.由于原料品質(zhì)、生產(chǎn)工藝及回收成本限制，再生資源加工產(chǎn)品多為低端產(chǎn)品，相當一部分屬于落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能，不符合新時代“高質(zhì)量發(fā)展”的轉(zhuǎn)型升級要求。為什么“洋垃圾”會從發(fā)達國家源源不斷流向發(fā)展中國家，而不是反過來?這是市場經(jīng)濟在全球配置資源的結(jié)果。由于發(fā)展階段、競爭能力和綜合國力的差異，發(fā)達國家處于全球價值鏈的高端，而發(fā)展中國家則處于全球價值鏈的低端。全面禁止“洋垃圾”入境、嚴控固廢進口，本質(zhì)上也是一種供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，旨在重塑全球價值鏈，提升中國在其中的層級。短期之內(nèi)對再生資源加工利用行業(yè)將產(chǎn)生一定沖擊，經(jīng)歷陣痛，大量低端企業(yè)將面臨淘汰關(guān)停命運，但從長遠來看則是一個重大機遇，有助于產(chǎn)業(yè)集聚度、技術(shù)水平、管理水平、環(huán)保標準和產(chǎn)品質(zhì)量的提升，促使再生資源加工利用行業(yè)走向以國內(nèi)固廢為主要原料的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路，進而對前端的垃圾分類投放、分類收集提出更高要求，綜合市場調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)的力量，倒逼垃圾分類收集和再生資源回收效率的提升。中國廢紙、廢塑料、廢金屬、電子電器廢物、廢舊汽車、廢舊自行車等產(chǎn)生量巨大，如果普遍推行垃圾分類制度能取得顯著成效，完全可以避免對進口固廢的依賴，為中國垃圾分類產(chǎn)物提供可靠出路。但是，必須要注意的是，短時間之內(nèi)中國垃圾分類投放的準確性不會很高，現(xiàn)階段追求“大而全”的分類處理，其后果往往是一堆垃圾勉強分成略有差異的幾堆垃圾，在付出較高的經(jīng)濟成本或環(huán)境代價的前提下生產(chǎn)出大量缺乏市場空間的低端再生產(chǎn)品。“高質(zhì)量發(fā)展”也意味著過去量大質(zhì)次、薄利多銷的低端再生產(chǎn)品將逐步退出歷史舞臺。因此，現(xiàn)階段推行垃圾分類，應(yīng)著眼于居民分類習(xí)慣的真正養(yǎng)成、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體改善和高質(zhì)量發(fā)展的根本要求，采取選擇性分類策略，注重分出產(chǎn)物的“質(zhì)精”而非“量大”，提升中國在全球價值鏈中的層級。分類產(chǎn)物“質(zhì)精”才能保證再生產(chǎn)品的高質(zhì)量，得到高值利用，其余垃圾在現(xiàn)代化、多元化垃圾處理設(shè)施中得到安全處置，真正實現(xiàn)垃圾的減量化、資源化、無害化處理。
總之，禁止“洋垃圾入境”、嚴控固廢進口是中國全面提升生態(tài)文明的標志性舉措，對普遍推行垃圾分類制度是一項重要保障和一個重大機遇，也給我們在推進垃圾分類工作的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和長期性方面帶來很多重要啟示。再生資源應(yīng)回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責(zé)任和壓力傳導(dǎo)至每個居民身上，引導(dǎo)居民切實履行環(huán)境責(zé)任。來源:中國經(jīng)濟報告 作者:劉建國
